晚清时期，由幕而官是一条仕宦的捷径，许多名臣起家幕僚。人才成群地来，成群地成为能员干吏，说明晚清幕府不仅汇聚人才，而且作育人才，是人才渊薮。其之所以能够如此，一方面是贤贤，继承传统幕府的制度精神；另一方面是代官出治，与时俱进地进行制度创新，因此成为中国幕府制度的中间形态。
幕府：非正式的用人制度
哈耶克说：“人类赖以取得成就的许多制度乃是在心智未加设计和指导的情况下逐渐形成并正在发挥作用的”，又说制度“实实在在是人之行动的结果，而非人之设计的结果”。中国的幕府制度就是如此。它的出现并非刻意为之，也非一蹴而就，而是积之以渐，逐步形成完善的。据《册府元龟·幕府部总序》记载：“《周礼》六官六军并有吏属，大则命于朝廷，次则皆自辟除。春秋诸国有军司马尉侯之职，而未有‘幕府’之名。战国之际，始谓将帅所治为‘幕府’。”可见，幕府古已有之，至迟在周代就出现了，但到战国时期始有“幕府”之名，指的是出征或戍边将帅的治所。由于有些将帅后来进入政府机构中，便把军营中自主用人、运筹帷幄的做法也带进去，遂流传开来，幕府逐渐变成一种用人制度。
近人黄濬说“古人凡当一方面者，无不妙选幕僚，其作用有二：一则如今所谓专家治事，一则罗致有声名气节能力人才，资其见识以救匡疏失，丰其俸养，勿使去而为患”，就是说的幕府制度化后的两种表现。术有分工、专业指导符合官僚政治的需要，于是幕府作为中国古代官僚制的补充，被广泛用来参与政治统治和行政管理。但由于它是基于各级长官的需要而设立的，不但因人而异，而且因事而异，因时而异，很难统一规范，所以是一种非正式组织和制度，尽管源远流长，不可或缺，但从未被列入正式的典章制度里。
晚清幕府：晚清时期的幕府制度创新
中国幕府制度的发展历经宋元以前时期、明清时期和民国时期三个阶段，传统幕府、明清幕府、晚清幕府和民国幕府四种不同形态，所体现出来的是一种离异与回归的否定之否定过程。为什么如此说呢？因为宋元以前时期设官分职比较粗疏，各级长官要自行配备僚佐，再经朝廷认定，所以幕府用人属于政府行为，处在官僚体制之内。明清时期，职官制度较为完备，僚佐是朝廷任命，与各级长官不免有矛盾，加上长官主要是科举出身，专业能力较差，须自掏腰包请人帮忙办事，系个人行为，所以幕府从原来的体制内转向体制外。但到晚清时期，内忧外患严重，地方大员“所办皆公家之事，所言皆公家之言”，于是晚清幕府作为地方大员对明清幕府的一种制度创新应运而生了。
具体来说，最初是道光年间的疆臣陶澍创立晚清幕府的初始形态。自嘉道年间起，清朝中央不仅处置危局能力下降，而且令出不行，权威失坠，这就给地方上具有经世意识、意欲有所作为的大员创造了条件。道光时，“盐、漕、河三事，能文绩学之士皆有论述，而当事之臣采用之，朝廷听纳之，颇有改革”。这个当事之臣即是两江总督陶澍，他的幕府汇聚了当时的能文绩学之士，为他出谋划策，使其对盐、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，兴利除弊，其职能与专为幕主处理琐碎政务的明清幕府完全不同，晚清幕府就此发轫。
左宗棠
接着是经左宗棠再建构和诠释幕僚这个古已有之的角色，为之注入新的内容。左宗棠曾先后进入湖南巡抚张亮基、骆秉章幕府，他入幕时的身份本应是幕友，但在两位幕主的支持下，他掌握军权，对外发号施令，扮演的是幕僚角色。表现在：第一，左宗棠从不自认幕友，称自己“介于不绅不幕之间”。第二，根据清朝的制度规定，幕友不得在本地作幕，也不能保举议叙。而左宗棠不仅在本省作幕，还屡次叙功升迁。第三，清代功令严禁幕友任意出入官署，交结其他地方官员，左宗棠则“指画兵事饷事，自曾文正、胡文忠二公以至湘中一切名将帅，无不直接相商”。可见，左宗棠不仅打破清朝对幕友制度的规定，而且无论从业幕的资格和要求，还是幕中的作为和表现来看，都不是幕友，而是幕僚。如上所述，其时晚清幕府形态正在形成过程中，制度平台已经构建，如何给这个新平台注入合适内容，无先例可循，也缺乏规划设计，左宗棠的幕府作为和表现为这个平台提供了恰逢其时的范例和样板，于是形式和内容兼具，晚清幕府形态逐渐成形。
而太平天国运动持续十余年也为晚清幕府的推广流行提供契机。咸丰初年，太平军席卷东南，清廷竭尽所能，劳师糜饷，无力镇压，不得不求助地方。于是陶澍幕府的示范效应、传染效应得以发挥，以曾国藩为首的一批地方大员挺身而出，效仿陶澍辟设幕府，网罗人才，自募勇丁，自筹粮饷，自办军械，慨然以殄灭太平天国为己任。幕府本来产生于军营中，唐人颜师古说：“莫府者，以军幕为义。”战争延续十多年，各大员幕府的规模效应、学习效应、合作效应和适应性预期不断得到强化，使得晚清幕府的设立不仅十分普遍，而且事权扩张，制度越来越完善。
晚清幕府的制度特点因而得以呈现：1、幕主都是坐镇一方的省级长官，具有高度用人自主权，能够广开幕府，大肆招贤纳士；2、幕府规模大，职掌广泛，无所不包，成为专业化组织；3、幕府人员数量多，来源多样，经过幕主的保荐，都能获得正式职衔，可称作幕僚；4、幕僚受幕主委派办理各种事务，但薪水由公费支出，无须幕主自己出钱。就此可以说，晚清幕府制度继承了传统幕府制度的特点，但又有新变化，是一种回归与超越。
辛亥革命以后，中国进入所谓的民主共和时代，但幕府制度并未退出历史舞台，依然活跃在民国政坛上，不过换了一副面孔而已。此时的幕府就是各级政府部门下设的秘书处、机要局等，虽然它们富有现代气息，是正规的政府机构，但公务私办、为一人效劳的本质与晚清幕府相同，所以民国幕府实际又是对晚清幕府的一种回归与超越。
晚清幕府：中国幕府制度的中间形态
作为一种非正式制度，晚清幕府之兴起演变是一个动态的过程，倘若从短时段来看，系从明清幕府脱胎而来；假如放在历史的长河里，则不仅上承传统幕府，下启民国幕府，而又自成一个新形态。它在中国幕府制度的离异与回归过程中承前启后，继往开来，起着桥梁和中介作用。那么晚清幕府何以具有这样的地位与功能呢？
当然与清代社会历史环境的变动有关。从嘉庆、道光年间起，清朝中央不仅处置危局能力下降，而且令出不行，权威失坠，这就给地方上具有经世意识、意欲有所作为的大员创造了条件。道光时，“盐、漕、河三事，能文绩学之士皆有论述，而当事之臣采用之，朝廷听纳之，颇有改革”。这个当事之臣即是先后任江苏巡抚、两江总督的陶澍，他的幕府汇聚了当时的能文绩学之士，为他出谋划策，使其对盐、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，兴利除弊，其职能与专为幕主处理琐碎政务的明清幕府完全不同，率先在制度上创新求变，晚清幕府形态就此发轫。咸丰初年，太平天国运动爆发，清廷竭尽所能，劳师糜饷，无力镇压，不得不再次求助地方。于是陶澍幕府的示范效应、传染效应得以发挥，以曾国藩为首的一批地方大员挺身而出，效仿陶澍辟设幕府，网罗人才，自募勇丁，自筹粮饷，自办军械，慨然以殄灭太平天国为己任。随着这批地方大员接连出任督抚，以及湘军由清王朝的偏师成为对抗太平天国的劲旅，他们的幕府规模越来越大，不仅幕府组织日臻完善，而且幕府职能也逐渐扩增。在此过程中，晚清幕府成功脱离明清幕府母体，自成一种幕府形态。
此时期各种各样人才的出现，也为晚清幕府提供了用人的便利条件。在清代，通过科举入仕是读书人的最好出路。然而从清初到19世纪中叶，人口增加了6倍以上，但是官缺和科举名额却变动不大，因而导致了大量的士人不能进入仕途。鸦片战争以后，随着内忧外患的加剧，士林风气出现了一些新变化，不少士人摆脱了传统教育的束缚，面对现实，留心时政，或研讨经世之学，或从事各种社会活动，甚至学习和研究西方科技，使自己得到了切实的锻炼和提高，增长了实际的才干。如左宗棠三应会试不售，遂绝意进取，放弃科考，潜心研究地理学，胸罗古今地图兵法。他还躬耕于陇亩之中，精研农学，同时对荒政、漕政、盐政、河工诸务也颇为究心。薛福成自称十二三岁时，就“慨然欲为经世之学，以备国家一日之用，乃屏弃一切而专力于是”。咸丰初年，徐寿和华蘅芳结伴到上海购买各种西方科技书籍和声、光、化、电器具，回家后，他们“朝夕研究，目验心得，偶有疑难，互相讨论，必求涣然冰释而后已”。通过学习，他们的学识大增，成为出色的科技专家。正因为社会上出现了这么一批非科举出身的各式各样人才，所以当晚清大员开设幕府，不拘一格降人才时，他们纷纷投效，愿意一展身手，建功立业。而晚清幕府也就此汇聚人才，成为天下才智之士流趋的中心。
人才要有用武之地，晚清幕府中的局所机构就是专为他们施展抱负而搭建的平台。“局”本来是清朝中央的正规官僚机构，一般负责某个具体事务。晚清时期被地方大员从中央借鉴、引入。据曾国荃在光绪年间考证，“设局原委，不自近年始，始于道光年间前两江督臣陶澍。……军兴以后，前湖北巡抚臣胡林翼、前两江督臣曾国藩，皆师其意而踵行之”。
曾国藩
最典型的莫过于曾国藩，他率湘军出师东征时，就奏报幕中“设立八所，条综众务：曰文案所、内银钱所、外银钱所、军械所、火器所、侦探所、发审所、采编所，皆委员司之”。这八所涵盖财政、军事、审判、文化等方面，犹如一个小政府，一方面反映军务繁杂，涉及方方面面，须设立专门机构各负其责；另一方面，因为清政府无可指望，曾国藩要自募兵勇，自筹粮饷，自造军械，只能在幕中大量设“局”，委派自己的幕僚主持其事。清朝厉行中央集权，对地方大员的管制很严格，不许他们轻举妄动，自行其是。然而在与太平军殊死搏斗的紧要关头，面对上述明显的违制之举，清廷权衡利弊，唯有做出让步，予以默认。于是，“局”经曾国藩的创造性利用，性质发生了变化，成为晚清幕府的办事机构，从而能够摆脱朝廷的干预，自主用人，自行筹饷，自办各种事务。同治末年，李鸿章致函沈葆桢就说“近世非疆吏不能治军办事，惟所欲为”。清廷下放的权力和破例之举，大大提高了督抚办事的自主性、机动性、灵活性，使他们为所欲为，既插手军政事务，又总揽洋务新政，办了许多本属于朝廷的事，幕府事权蓬勃扩张。
这蓬勃扩张的事权承担省级政府职能，弥补了督抚衙署之不足，不仅使督抚能够依托其幕府，有更多作为，而且完善了省级政权建置。清代总督、巡抚在康雍乾时期完成地方官制化，成为省级最高行政长官。然而，仍保留历史上临时差遣的性质，主要体现在两方面：其一，清代经制之官用印，印是正方形形状；临时差遣之官用关防，为长方形。督抚的印信就用长方形关防。其二，正因为是临时性质，督抚为独任官，下不设属官，也没有辅佐机构，可谓“一人政府”。局所成为晚清幕府的办事机构后，督抚就利用它们管辖地方，实施治理。梁启超一针见血地指出：“同治中兴之役，胡、曾、左诸公，以封疆吏任练兵筹饷之事，因本省之属员，才不足用，必须调用平日亲信之人，而实缺各官，又不能举而易之也，于是乎广设诸局，以善后、厘金等局，代藩司之事，以保甲等局，代臬司之事，其余各事，莫不设专局以办之。下至各府州县，皆有分局，故当军兴之时，全省之脉络，系于各局。”可见，局所弥补了督抚衙门无下属机构的缺陷，打通全省之脉络，所以督抚幕府实际就是省级机关，行使省级政权的职责。但这个省级机关是非正式的，清廷认为其机构过多影响其税收，而且还无法掌控，三申五令要求督抚裁撤局所。然“全省之脉络，系于各局”，幕府局所已成为督抚处理地方事务的重要机构，牵涉方方面面，因此他们阳奉阴违，听之藐藐，不仅不裁撤，还越设越多。清廷没有办法，只能听任它们的存在，最终趁预备立宪外省官制改革之机，将它们从体制外纳入体制内，改幕府为幕职，分科治事。这样，省级机关才正式成为地方省级政府构成的一部分，并为后来民国历届政府所沿用。
据上不难看出，晚清幕府制度是在近代中国面临千古未有之变局时，从地方大员幕府中应运而生的一种制度创新，既非凭空出现，亦非人为设计，而是渊源有自，经历了一个形成和完善的过程。从制度沿革来说，它上滥觞于明清幕府，下流播至民国幕府，在中国幕府制度的离异与回归过程中起着承上启下、继往开来的枢纽作用，是中国幕府制度发展史上的一个重要转捩点。就制度的运行而言，晚清幕府在危难逼来、清朝中央政府反应缓慢时显示出其灵活机动、富有弹性的一面，汇聚人才，条综众务，充当了应急机制，担负起本该由国家承担的社会管理、安全保障和对外交往职能。由此发端，事务越来越多，权限越来越大，俨然地方权力中枢，不仅使清代地方官僚政治的骨架随之发生变化，而且其所经办的于古无征事业也给当时的中国带来了新气象、新局面，对晚清的政治、经济、文化和社会各方面都产生了深远而广泛的影响。