一池春水满堂花
——检察机关以严管厚爱开展涉案企业合规改革纪实
历史必将记住这个虎年的新春。
这个春天，有难忘的大历史——克服疫情困难，冲破一切阻隔，新时代的中国兑现庄严承诺，为世界奉献了一届简约、安全、精彩的冬奥盛会。五洲四海的人们汇集在五环旗下，携手写下“一起向未来”的崭新篇章。
这个春天，也有许多温暖的小细节——春节期间，当人们沉浸在农历新年的浓浓喜悦中时，位于广东深圳的某企业却仍在高速运转，确保着节日期间水果产品的稳定供应。员工们忙并快乐着。
然而，就在此前，这家企业因涉嫌走私普通货物罪被移送检察机关审查起诉，企业经营一时陷入困境。
“企业合规让我们看到了希望，避免了企业因涉嫌刑事犯罪而出现生存危机。”该企业合规部负责人袁媛告诉记者。
袁媛所说的“企业合规”源自最高人民检察院自上而下推动的一项重大检察工作改革——涉案企业合规改革试点。
涉案企业合规改革对企业经营和经济发展而言究竟意味着什么？在企业工作了20多年的江苏省金陵建工集团有限公司党委书记、副总经理封昌青曾作为涉案企业合规监管小组成员参与了一起企业串通投标案的合规监管工作，对企业合规改革的意义有更为直观而深刻的感受：检察机关对涉罪的企业，给予合规整改的机会，激励企业合规建设，经过考察有效的，采取从宽处理的措施。这不仅挽救了涉案企业，更为重要的是带动关联企业甚至整个行业的守法经营，起到“办理一案，带动一片”的效果，有利于整体营商环境的法治化建设。
一石激起千层浪。谁也不曾想到，短短两年时间，从试点起步到逐步深入，再到渐入佳境，涉案企业合规改革已成为司法机关、企业界、党委政府和社会各界高度关注，多个部门联合力推，服务经济高质量发展的一项有力新举措。
国务院国资委党委委员、副主任翁杰明表示：近年来，最高人民检察院积极创新，大力推动建立涉案企业合规第三方机制，开展了大量卓有成效的工作，思路新、举措实、亮点多，成效十分明显，充分体现了对市场主体的“严管”与“厚爱”，对推动我国企业更加重视依法合规经营管理具有重要的正向激励作用。
全国政协副主席、全国工商联主席高云龙指出：“企业合规改革是惠企利国的好政策，有利于依法保护各类市场主体产权和合法权益，是维护企业和社会和谐稳定的重要举措。”
那么，这项惠企利国的好政策、好改革是如何出炉的？又是如何乘势而进，步步深入的？实践中还有哪些亟待解决的问题？未来的发展愿景如何？
忽如一夜春风来——敢为人先的尝试
2018年11月1日，习近平总书记在京主持召开民营企业座谈会。这场座谈会犹如初冬暖阳，温热着广大民营企业家的心，特别是习近平总书记强调的“三个没有改变”，给广大民营企业家提振了信心，让大家倍感振奋。
法治是最好的营商环境。距离座谈会结束不到两周时间，最高检发布规范办理涉民营企业案件的11个执法司法标准，明确“严格适用非法经营罪，防止刑事打击扩大化”“慎重使用查封、扣押、冻结等强制性措施”“严格审查是否符合法律规定的逮捕条件，防止‘构罪即捕’‘一捕了之’”等要求，依法平等保护民营企业。
11个执法司法标准对于保护民营企业合法权益有着重要意义，指导各级检察机关在办理涉民营企业及其负责人经营性犯罪案件时，贯彻落实少捕慎诉慎押，减少和避免因办案活动对企业合法权益、正常经营活动带来的负面影响。实践中，最高检领导进一步明确提出，对涉嫌犯罪的民营企业负责人“依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的就提出适用缓刑量刑建议”。此后，最高检领导又进行生动的阐释，检察机关要当好服务保障民营经济健康发展的“老娘舅”！既要厚爱，也要严管！
这样接地气的表态，赢得了民营企业家们的欢迎，但也有不少民营企业家感到疑惑：“简单放过违法犯罪的企业，对守法经营的企业公平吗？”
“老娘舅”任重道远！随着一项项检察政策的落地，最高检党组也在思考：如何更好落实平等保护原则，进一步优化营商环境呢？企业合规让最高检党组看到了契机。
2018年，《企业海外经营合规管理指引》《中央企业合规管理指引（试行）》等文件的出台，将企业合规推进大众视野。
“检察机关能不能在落实少捕慎诉慎押、认罪认罚从宽制度的同时，推动涉案企业开展合规管理呢？通过设置合规考察期，避免涉案企业‘一放了之’。”检察机关内部，在最高检党组一贯强调的能动履职理念指引下，最高检检察理论研究所率先对企业合规制度进行深入研究。“通过检察履职促进企业合规合法经营，极为重要，极为迫切！”在详细对比中外相关制度，论证企业刑事合规可行性基础上，检察理论研究所郑重向最高检党组作了建议开展企业合规改革试点的专题报告。
结合此次报告和长期的思考调研，最高检党组敏锐地意识到，只有企业好，经济才能好。服务保障企业高质量发展，就是服务经济高质量发展！特别是，在百年变局和世纪疫情相互交织、经济下行压力加大的国际国内环境下，推动企业合规改革，将极大地促进企业增强合规意识，加快建立健全现代企业制度，推进企业高质量发展。
经过研究论证，最高检决定自2020年3月起，在上海、江苏、山东、广东的6家基层检察院开展企业合规改革试点工作。
试点要求，检察院在办理涉企犯罪案件时，对符合企业合规改革试点适用条件的，在依法不捕不诉或者提出轻缓量刑建议等的同时，针对企业涉嫌的具体犯罪，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实，促进企业合规经营。
起初，试点工作是悄然进行的，外界鲜为人知。直到2020年9月，一场“企业刑事合规与司法环境优化研讨会”，让企业合规改革试点石破天惊。
此时，方有人恍然大悟，检察院在进行一场关于企业合规改革的司法探索。随即，法学界、司法实务界展开了热烈的讨论。
有人对此表示肯定，直言这是新时代检察机关参与推进全面依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。北京环球律师事务所合伙人王克友认为：“检察机关推进的企业合规改革试点工作，恰逢其时，很有担当。合规既是我国企业法治化、规范化、国际化发展的必然要求，更是企业长久良性发展的内在需求。”
也有人提出质疑与担忧。围绕“刑事合规制度是否符合中国国情”“合规不起诉会不会成为一种反向的激励机制”“是否一定要在刑法层面赋予企业合规义务”等问题的争论从未间断。
中国政法大学教授吴宏耀态度鲜明：“涉案企业合规改革试点的推行，并不意味着只要是企业犯罪就要开展企业合规工作。相反，开展涉案企业合规应当满足一定条件，要于法有据、于理可依、于情可通。简言之，是否对涉案企业启动企业合规，检察机关需要先进行公共利益评估，以确定涉案企业是否具有保护的公共利益和价值。我认为，开展涉案企业合规工作首先要遵循市场规律，检察机关应当把好‘启动关’。”
清华大学教授张建伟肯定了检察机关开展企业合规改革试点工作，但同时就“合规不起诉”表达了自己的忧虑，表示这是一个需要继续探讨的话题。“对涉案企业作合规不起诉处理，有没有顾及被害企业的感受？被害企业的权益得到应有的保护了吗？如果被害企业的利益得不到挽回，会不会对司法产生怨怼？”
面对争议与担忧，最高检党组毫不避讳，认真研究回应，多次联合有关单位、部门组织召开企业合规主题研讨会，听取专家学者和社会各界的意见建议，反复沟通解答，消弭分歧、凝聚共识，并成立企业合规问题研究指导工作组，统筹推进企业合规问题的理论研究和实务指导。
作为一项重大检察改革，推进之难、落实之艰可想而知。
“改革容不得畏手畏脚，只要对党和国家工作大局有利，对人民群众有利，我们就要大胆试、大胆闯。”抱着敢作敢为的决心，企业合规改革试点非但没有止步，反而向着更宽广的道路前进——不止于民营企业，国有企业也可以开展企业合规。
随着改革的深入，一些地方检察机关开始尝试对涉案国有企业开展合规管理工作，企业合规改革试点以敢为人先的气魄持续稳步推进中。
小荷已露尖尖角——逐步深入的试点
2022年2月7日，春节后上班第一天，最高检企业合规问题研究指导工作组办公室成员、法律政策研究室法律应用研究处处长吴峤滨陆续将最新一期《企业合规改革动态》发往最高检各部门和各地检察机关，这是他累计发送的第38期动态。
吴峤滨长期参与涉案企业合规改革试点工作。他告诉记者：“试点过程中最重要也是最困难的就是提升案件办理质效。有的试点检察院，半年多时间都没有办理过一起合规案件。”
试点究竟难在哪里？难题如何破解？吴峤滨向记者一一作了介绍：
▶ 难在法律政策尺度把握上。对于这项新探索，试点检察机关也是“摸着石头过河”，出现了一些对政策的不同理解。比如，个别试点地区就曾出现“开展合规即代表不起诉”的倾向。针对此，最高检多次强调，对不诉、公诉案件均可开展合规工作，特别是对法定刑在三年以上有期徒刑案件，开展合规并不意味必然对企业予以不起诉处理。
▶ 难在形成改革合力上。有的试点检察院虽然积极推动，但因为合规建设涉及企业的经营、纳税、环保等诸多方面，单靠检察机关一家的力量，很难出具周密详尽的合规考察方案。在争取相关职能部门支持时，却又因难以找到合适的法律依据而推进不力。对此，最高检积极联系对接财政部、生态环境部、国家税务总局、国家市场监督管理总局等部门联合出台相关文件，做好顶层设计，加强行刑衔接。
▶ 难在合规考察模式的选择上。对涉案企业进行全面合规无疑是最有效的措施，通过对企业风险进行全面体检，及时对风险较高的违法行为采取措施，解决或规避风险点。但是全面合规成本高，对于绝大多数中小微企业来说，无力承担合规成本。为此，最高检及时总结推广上海市检察机关的“简式”合规模式，对中小微企业探索适用“简式”合规程序，通过向企业制发以合规为重点内容的检察建议，提出整改方向，根据企业后续整改情况作出相应处理。
▶ 难在合规考察期限与办案期限冲突上。实践中，涉案企业合规整改时间大多在三个月到半年，合规时间设置较短，合规成效难以在短期内充分显现。但是，如果设置考察期过长，则会与既定的办案期限冲突。针对此，最高检明确，试点地区应当在法律规定的框架内积极探索，可以考虑用好非羁押性强制措施的期限。
……
发展中的困难、前进中的问题、成长中的烦恼，要通过发展来解决。坚持不懈努力，终会迎来曙光。试点地区检察机关边试边改，边改边进，许多科学有效的经验就这样在千锤百炼中被“试”了出来。
广东省深圳市检察院曾试点办理了一起企业涉嫌走私普通货物罪适用企业合规制度案件。
检察机关审查后发现，该企业长期以正规报关为主，而且案发后积极与海关、银行合作，还主动探索水果进口合规经营模式。随后，在检察院的建议下，该企业开始启动为期一年的进口业务合规整改工作，在董事会层面设置了合规管理委员会，建立了合规管理体系，成立了合规部统筹管理全集团合规管理工作，实现合规管理对所有业务及流程的全覆盖。
“我们将合规要素加入到企业文化中，积极开展合规文化建设，让每一名员工都具备合规意识。”该企业合规部负责人袁媛说，合规不仅要“合”程序，更要“合”观念、“合”思想，只有让“规”常记心中，才能真正实现规范发展。开展合规整改以来，该企业实现了年营业收入25%、年进口额60%的逆势同比增长，被当地评为“诚信合规示范企业”。
江苏省张家港市一家从事不锈钢产品生产的民营企业负责人谭某，因一时贪利，虚开增值税专用发票18.6万元。事发后，谭某主动认罪认罚。案件移送张家港市检察院审查起诉后，谭某提交了合规申请书和合规承诺，聘请专业律师开展合规建设，在3个月考察期内排查整治了5项刑事风险点。考察期满后，检察院联合相关部门组成监督考察组评估认为，企业建立的合规体系达到刑事合规标准。2020年5月，张家港市检察院组织召开公开听证会，人民监督员经评议，一致支持检察机关对涉案企业及谭某作出相对不起诉决定。
“合规建设给我们公司带来非常积极的变化，每一个岗位都明确自己什么能做，什么不能做，公司越来越规范，越来越有序。”谭某告诉记者，如今，企业再次实施技术升级，又吸纳了20余名工作人员，企业利润增长一成。
随着试点的深入，越来越多的地方党委政府和社会人士意识到，企业合规不仅是平等保护企业，更是在帮助千千万万个企业背后的员工和他们的家庭，为地方经济社会健康发展作贡献。
江苏省张家港市委书记韩卫说：“企业合规改革试点工作围绕打造一流法治化营商环境取得明显成效，既帮助企业提升了依法依规经营管理水平和抵御防范风险的能力，又加快了我市迈出新时代法治政府建设的坚定步伐。”
为更好发挥企业合规的积极作用，尽快推出一套成熟完善的制度机制，2021年3月，在第一期试点开展一年之际，最高检决定扩大试点范围，在北京、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广东10个省市选取27个市级检察院165个基层检察院作为试点，稳步推进企业合规改革试点工作。几个月后，试点范围再次扩大，最高检明确，非试点省份及试点省份的非试点地市可以根据本地情况，在法律框架内开展企业合规相关工作。
试点至今，全国试点地区已办理涉案企业合规案件600余件，数以万计的企业员工和家庭得以继续安心工作，共享国家法治建设带来的司法红利。
腰鼓百面春雷发——联台合唱的交响乐
2021年12月16日，北京的清晨，寒风凛冽。而位于北二环内的全国工商联办公楼里，却是温暖如春，也比以往热闹许多——筹备已久的“涉案企业合规第三方监管人座谈会”应时而开。
这场被誉为企业合规改革“华山论剑”的座谈会，汇聚了最高检、全国工商联、财政部、国务院国资委、司法部、生态环境部、国家税务总局、国家市场监管总局、中国贸促会等众多单位相关人员，共商企业合规改革中第三方监督评估机制的建设适用问题。
为什么要如此重视第三方监督评估机制的建设与完善？原来随着企业合规改革试点的深入推进，最高检发现企业合规监督考察程序缺乏一定的规范性，第三方监督评估机制的建设也较为滞后，而对涉案企业合规承诺、整改进行客观、公正、有效的监督评估，恰恰是改革试点中的关键环节和核心内容。通过强化第三方监督评估机制各方面的具体制度设计，促进“严管”制度化，防范“厚爱”被滥用，异常重要！
案例最具说服力。同样是在湖北，一正一反的两个案例都说明了第三方监管的重要性。湖北黄石一民营企业涉嫌虚开增值税专用发票罪，案发后主动补缴税款。检察机关在办案中对企业启动合规监管，促令企业合规整改，健全财税管理等制度，经第三方组织评估予以充分肯定，依法作出不起诉决定。该企业不仅没有垮掉、一走了之，还在当地扩大投资超亿元，促进当地就业130多人。
而在湖北随州办理的某矿业公司及其负责人非法占用农用地案件中，第三方组织针对涉案企业申请合规监管动机不纯、认罪不实、整改不主动不到位等情况，综合给出合规考察结果为“不合格”，检察机关据此依法提起公诉，坚决防止整改效果不好的企业通过合规逃避刑事制裁。
“第三方监管人有自身的专业优势，能够从不同角度参与监督评估工作，增强了合规考察的专业性。”北京大学法学院教授陈瑞华等学者也认为，第三方监督评估机制的设计很有必要，极为重要。
最高检也一直牵头会同相关部门加快推动建立相关工作机制。2021年2月，最高检组成工作专班，研究起草《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）（征求意见稿）》。由于涉及多方，3月至4月，带着这份征求意见稿，最高检工作专班一行先后赴相关中央单位登门拜访，就共同建立涉案企业合规第三方监督评估机制进行反复沟通。
征求意见稿迅速得到多部门的充分肯定和积极响应。2021年6月3日，最高检、司法部、财政部、生态环境部、国务院国资委、国家税务总局、国家市场监管总局、全国工商联、中国贸促会九部门联合印发《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（下称《意见》），共同推动企业合规改革试点工作。
2021年9月初，九部门组建成立第三方监督评估机制管理委员会，统筹协调推进第三方监督评估机制相关工作，管理委员会办公室设在全国工商联。而这一安排，是全国工商联主动提出的。高云龙更是强调：“第三方监督评估机制是多部门深化协作的大平台，各级工商联要担当作为，加强与相关部门的沟通联动，把企业合规监管融入‘两个健康’各项工作中。”
管理委员会成立后，第三方监督评估机制规范化制度化的步伐更加有力。同年11月，《意见》的两个配套文件《〈关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）〉实施细则》和《涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员选任管理办法（试行）》出台。12月，公布国家层面第三方监督评估机制专业人员库第一批入库人员。
参照国家层面的经验做法，湖南、江苏、湖北、广东、浙江、北京、上海、山东等试点地方也充分结合本地实际，联合当地工商联、财政、国资委等部门，先后会签印发省级层面第三方监督评估机制规范性文件，并加快推进本省第三方监督评估机制专业人员库建设。
随着第三方监督评估机制的逐步完善，企业合规试点也从检察机关一家独奏，发展成了多家联台的交响合奏，演奏出强劲激昂的恢宏乐章。
长风破浪会有时——期待机制更加完善
无论是起初的理论争议还是实践中的摸索前行，效果与期盼都已证明，企业合规制度是一项关乎国家治理体系和治理能力现代化，保障经济社会高质量发展的有力举措。
2021年全国两会上，最高检工作报告正式向全国人大代表、全国政协委员汇报了这项改革，引来纷纷点赞。全国人大代表、道明光学股份有限公司人事部人事专员黄美媚评价道：“检察机关推进企业合规改革试点，是落实习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想的重要举措，是落实平等保护的又一重要制度。”
也有人提出了疑问，明明对企业进行的合规不起诉是“附条件”的，为什么检察机关适用的都是相对不起诉而不是附条件不起诉呢？
“法律规定，附条件不起诉只适用于未成年人，所以在办理涉案企业合规案件中，对于那些可以依法不起诉的，我们都是适用相对不起诉。”广东省深圳市宝安区检察院第二检察部检察官李梓在接受记者采访时说，实践中，适用相对不起诉有一定局限性，因为合规整改需要一段较长的时间，但办案期限又比较短，经常会出现案件办结了而合规考察还未结束的情况。如果在企业合规案件中适用附条件不起诉，只有涉案企业满足考察条件时才不起诉，否则将提起公诉，将会对涉案企业有着更强的约束力。
随着试点的推进，法学界、司法实务界关于企业合规制度立法修法的呼吁也越来越多。
北京市通商（深圳）律师事务所合伙人、深圳市鹏城法律合规研究院院长郭小明就表示：“应当以明确法律规定的形式，将涉案企业合规改革确立下来，将企业建立有效的合规管理体系、有效的防范控制各类违法犯罪风险机制，作为附条件不起诉或者减轻处罚、免予处罚的法定情形之一。”
“一项有生命力的制度，一定是得到立法肯定的制度。但企业合规改革试点工作，目前还不足以形成成熟的试点经验，最高检应该扩大试点范围，在试点中发现积累更多经验，推动立法修法。”陈瑞华表示。
强烈的呼声引起了最高检党组的高度重视。2022年1月17日，在全国检察长（扩大）会议上，最高检党组书记、检察长张军明确指出：“涉案企业合规改革今年3月第二批试点结束，最高检将总结经验，在全国检察机关全面推开。各地检察机关要积极主动争取党委政府支持，依法可适用合规监管整改的都要用，为推动立法打好基础。最高检要抓紧开展立法建议研究工作。”
东方风来满眼春。随着春天的盛会——全国两会的临近，河水逐渐破冰，春意在大地勃发，崭新的希望在每个人心中生长。推动企业合规改革高质量发展，让这项利国利民的好制度“合规”、稳健，走向成熟，还有很多工作要做，但前途一定是光明的。在努力探索中积累经验，在总结经验中提升完善——我们有理由相信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，检察机关将携手有关部门共同推进中国特色企业合规建设创新发展，为促进经济社会高质量发展、实现第二个百年奋斗目标贡献更强力量，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开！
（检察日报 孙风娟 巩宸宇）
